Criação de entidade privada para executar política pública foi adotada nos EUA e Reino Unido, com resultados efetivos; estrutura brasileira também passou pela análise do TCU

Experiências bem-sucedidas nos Estados Unidos e no Reino Unido, assim como no setor elétrico brasileiro, mostram como um modelo adotado pelo país para a implantação do 5G traz resultados com rapidez e eficiência: a criação de uma entidade privada para executar uma política pública fundamental para o desenvolvimento nacional.

O Brasil adotou, na implantação do 5G, uma arquitetura de execução que, em vez de concentrar toda a operação em estruturas do Estado, determina que o poder público defina os objetivos, as regras e os mecanismos de controle, enquanto uma entidade privada especializada coordena e executa compromissos complexos, com recursos vinculados e cobrança por resultados.

No caso do 5G, a EAF (Entidade Administradora da Faixa) foi constituída em 2022 para viabilizar a infraestrutura necessária para a entrada em operação da nova tecnologia, de acordo com as diretrizes definidas no edital do leilão e pelo Ministério das Comunicações, sob fiscalização do órgão regulador do setor, a Anatel.

É uma lógica que já produziu resultados concretos nos Estados Unidos e no Reino Unido. Na implantação do 5G americano, a Federal Communications Commission (FCC) criou uma estrutura independente para administrar os pagamentos associados à liberação da faixa de 3,7 a 4,2 GHz, utilizada anteriormente por serviços de satélite. A Relocation Payment Clearinghouse (RPC) recebeu os pedidos, verificou a pertinência e os custos de cada reembolso e processou os pagamentos, sob regras e supervisão da FCC.

A operação liberou 280 MHz da banda para uso flexível, incluindo serviços do 5G. A FCC exigiu que os novos licenciados da faixa arcassem com os custos da migração dos usuários existentes — ou seja, a operação foi estruturada com recursos privados, sem transformar a execução em uma operação orçamentária convencional do governo.

No Reino Unido, uma arquitetura ainda mais distribuída foi usada para conduzir uma transformação nacional: a transição da televisão analógica para a digital. A Digital UK, organização independente e sem fins lucrativos criada pelos radiodifusores a pedido do governo, coordenou o programa e a comunicação com os telespectadores. O Ofcom, órgão regulador, permaneceu responsável pela fiscalização e pelo planejamento e gestão do espectro, enquanto outra empresa privada, a Arqiva, fez a reengenharia da rede de transmissão. Um programa específico, o Digital Switchover Help Scheme, administrado pela BBC, atendeu consumidores que precisavam de assistência.

O resultado foi uma mudança nacional concluída em 24 de outubro de 2012, no prazo e abaixo do orçamento. A cobertura chegou a 98,5% da população e alcançou cerca de 4 milhões de residências adicionais. A reorganização do espectro também abriu espaço para a banda larga móvel 4G. O programa de assistência também ajudou mais de 1,3 milhão de telespectadores e chegou a realizar mais de 20 mil instalações por semana no pico.

Exemplos brasileiros no setor elétrico

No Brasil, essa lógica também é conhecida. O Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS), criado em 1998, e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), de 2004, são entidades privadas que exercem funções essenciais para o funcionamento de um setor regulado, sob regras e fiscalização públicas. A energia que diariamente move a vida dos brasileiros depende da atuação dessas entidades privadas, dentro das diretrizes da política pública do setor elétrico. A diferença é que são instituições permanentes, enquanto a EAF foi estruturada especificamente para executar compromissos associados ao leilão do 5G.

Constituída pelas vencedoras dos lotes nacionais de 3,5 GHz (Claro, TIM e Vivo), a EAF recebeu a responsabilidade de executar compromissos como a limpeza da faixa, para que o sinal do 5G ocupasse sozinho a frequência. Para isso, foi necessário remanejar os serviços que utilizavam essa “avenida” de dados e substituir equipamentos de recepção, como as antigas parabólicas usadas para receber o sinal de TV.

A entidade também ficou responsável por instalar infovias na Amazônia, garantindo conexão de alta velocidade para uma região com infraestrutura precária, e uma rede segura de transmissão de dados para o governo federal, com dedicação exclusiva e proteção contra invasões. O dinheiro necessário para a execução dos projetos (mais de R$ 6 bilhões) não saiu dos cofres públicos: veio do setor privado, das três operadoras de telecomunicações.

Um exemplo prático de sucesso é a implantação das infovias na Amazônia. A EAF instalou mais de 4.000 km de cabos em três anos, enquanto o modelo anterior, com execução pública, havia feito 700 km em quatro anos.

Aval do órgão de controle

A escolha desse modelo no setor de telecomunicações também não é nova. Ela remonta a 2014, quando o leilão da faixa de 700 MHz previu a criação da EAD para operacionalizar a redistribuição e digitalização dos canais de TV e a limpeza da faixa, abrindo espaço para sua utilização pelo 4G.

Em 2021, antes da realização do leilão do 5G, o Tribunal de Contas da União analisou a arquitetura prevista pela Anatel para a implantação da tecnologia no Acórdão 2032/2021. O tribunal destacou que a agência estava recorrendo a um instrumento já utilizado em licitação anterior. Mais importante: registrou que, em razão da similaridade com o modelo utilizado anteriormente, não seria necessário reexaminar determinados aspectos jurídicos da entidade, como a legalidade de sua criação, a possibilidade de criação de conselho para disciplinar suas atividades e a não sujeição da entidade aos princípios e regras próprios da Administração Pública. Esses pontos já haviam sido tratados pelo TCU no acórdão 2301/2014, relativo à EAD.

Da mesma forma, o modelo também preserva a autonomia própria de uma entidade privada na sua gestão interna, sem afastar a prestação de contas sobre os compromissos assumidos. A transparência deve permitir o acompanhamento dos recursos, das metas e dos resultados, ao mesmo tempo em que preserva informações protegidas pela legislação, como itens estratégicos de contratos e salários. A entidade deve, nesses casos, respeitar a CLT e a LGPD, assim como as cláusulas dos acordos com os fornecedores.

O acórdão também determinou que fossem estabelecidas garantias de execução para os compromissos do edital. Esse ponto é fundamental: a agilidade do regime privado não substitui a governança – ela depende dela. O modelo funciona dentro de uma estrutura em que objetivos, recursos, responsabilidades e mecanismos de controle são previamente definidos.

O ganho está em permitir que a execução acompanhe a velocidade da transformação tecnológica, sem retirar do poder público a capacidade de estabelecer regras, fiscalizar e cobrar a entrega dos resultados.